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II Encontro Nacional

RELATÓRIO FINAL

PROPOSTAS E CONCLUSÕES

Brasília, 4 a 8 de Outubro de 1999

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADORIA GERAL REPÚBLICA

3ª Câmara de Coordenação e Revisão

 

Os Procuradores Regionais da República e os Procuradores da República nos Estados e Municípios com ofício nas áreas de Tutela Coletiva, Defesa do Consumidor e Ordem Econômica, após discussão dos temas da pauta do 2º Encontro Nacional, realizado em Brasília-DF, de 4 a 8 de outubro de 1999, aprovaram o seguinte RELATÓRIO FINAL, contendo Propostas e Conclusões:

TEMA 1: Defesa da Ordem Econômica: atribuições, instrumentos e participação do MPF.

Dentro de perspectiva de interação para uma atuação eficaz do Ministério Público Federal, observando-se as atribuições legais do CADE/SDE, destacam-se alguns itens estratégicos de condução:

  1. preservação do serviço de defesa da concorrência e relações de consumo;

  2. fortalecimento da advocacia da concorrência (serviços públicos concedidos);

  3. atuação administrativa e judicial articulada em parceria;

  4. conscientização das controvérsias no âmbito do SDE/CADE;

  5. maior autonomia da defesa do Consumidor.


    As atuações estratégicas supramencionadas se justificam para permitir a consecução de uma defesa da concorrência forte, que possibilitará a preservação dos interesses do Consumidor, não raras vezes, fragilizado diante do poderio econômico e injunções políticas, resultantes de um atuar premeditado dos vários conglomerados empresariais.

Para tanto, é desejável a imediata adoção das seguintes providências:

  1. Promoção junto ao Ministro da Justiça para garantir a participação do Ministério Público Federal na reestruturação dos órgãos de defesa do consumidor; o recolhimento das multas impostas desvinculando-as do Fundo de Defesa de Direitos Difusos - FDDD, a que se refere o artigo 84 da Lei 8884/94; que hoje agrega diversos tipos, verbi gratia, além das decorrentes das relações de consumo, os relativos ao direito ambiental e visando, ainda, a autonomia do serviço de defesa do consumidor; tudo com vistas a viabilizar a esta defesa do consumidor seja auto-sustentável;

  2. Instituir concretamente o ofício do Ministério Público Federal junto ao CADE, conforme previsto no artigo 12 da Lei 8884/94.

É de suma importância a mobilização institucional com vistas à consecução da designação imediata de um Procurador da República para atuação direta junto ao CADE/SDE; eis que isso traria uma integração entre os Membros com atribuição junto à Defesa do Consumidor em todo o país, possibilitando a utilização do apoio técnico do

órgão administrativo (CADE) e a economia de tempo e estudos, onde muitas vezes se persegue o mesmo objetivo final, tudo com vistas a instruir eficazmente eventual ação judicial.

Desde logo, fica afastada a possibilidade de o Ministério Público Federal estar sendo taxado de fazer advocacia administrativa ou estar prestando consultoria, tendo em vista que o Procurador da República que for designado para atuar no CADE estará na função institucional de custos legis e pelo fato de que aquela instituição possui Procuradoria estruturada, esta sim com atribuições de consultoria e defesa judicial e extrajudicial.

Vale destacar, ainda, a sugestão de o Ministério Público Federal estabelecer protocolo com órgãos de defesa da concorrência de outros países, a exemplo do Departamento de Justiça dos Estados Unidos e DGIV da União Européia, a fim de possibilitar a visita de membros do Parquet com o intuito de colher a experiência desses órgãos sobre a prática de investigação antitruste e outros aspectos do direito da concorrência e defesa do consumidor.

 

Sugere-se, por fim, que o Membro do Parquet analise a viabilidade e conveniência de suspender o procedimento em que atua, oficiando periodicamente ao CADE para verificar o andamento do feito ou assemelhado ou, por outro lado, solicitar ajuda técnica daquele órgão para seguimento dos respectivos procedimentos em cada uma das instituições.

 

TEMA 2: Atividades Bancárias

O Apresentador trouxe à tona suas preocupações motivadas, principalmente, pelo elevado número de representações em desfavor da Caixa Econômica Federal, que dão conta, primeiro, da questão referente aos saldos devedores do Sistema Financeiro de Habitação, e, segundo, da recente decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, mais propriamente da sua 3ª Turma, onde ficou assentado que a lei de defesa do consumidor (CDC) não é aplicável às relações de empréstimos bancários.

O voto condutor da referida decisão, de lavra do Juiz Osmar Tognolo, aduziu que moeda não é produto de consumo e, por conseqüência, que a lei de defesa do consumidor não se aplica à tomada de empréstimos, mas sim à relação secundária que surge entre os tomadores desses empréstimos e os vendedores dos produtos.

Para o Juiz Tourinho Neto, cujo voto foi vencido, existe uma relação de consumo na tomada de empréstimo.

Esta, aliás, é a orientação majoritária da doutrina e da jurisprudência, destacando as decisões do STJ, para quem os Bancos estão submetidos ao CDC.

Como a decisão do TRF 1ª Região é minoritária, devemos priorizar a orientação majoritária da doutrina e do STJ sobre o assunto, até porque privilegiam elas o conceito amplo de consumo (como lembrou o Procurador Regional Fonseca da PRR/1ª Região).

PROPOSIÇÃO:

Deve ser priorizada a orientação de que os Bancos, mormente suas atividades de empréstimos, estão submetidos ao CDC.

TEMA 3: Sistema Financeiro da Habitação

Foi exposto um caso concreto ocorrido no município de Araguaína, Estado do Tocantins, em que houve um financiamento de projeto para construção de habitações populares por parte da Caixa Econômica Federal - CEF destinadas à população de baixíssima renda.

O financiamento envolvia recursos governamentais oriundos do FGTS, FAT e Orçamento Geral da União - OGU, diante da existência de programa governamental específico para a questão (políticas públicas).

O questionamento do MPF se fez precipuamente tendo-se em vista: a) o pagamento, por parte dos mutuários, de elevadas prestações no contrato de financiamento; b) a qualidade do empreendimento; c) a urbanização do local onde seria implantado o projeto e mesmo aquela prevista no projeto, tendo em vista o descumprimento da Lei de Parcelamento do solo urbano.

Algumas irregularidades foram detectadas pelo MPF a saber:

      1. no financiamento das unidades habitacionais foi observado tabela price, o que implicava num abusivo aumento linear do saldo devedor;

      2. não houve qualquer fiscalização por parte da CEF, como agente financiador, no que se refere à qualidade das habitações construídas;

      3. conjunto habitacional não apresentava a menor infra-estrutura, tais como saneamento básico, fornecimento de energia elétrica e água potável, equipamentos urbanos, escolas, arruamento, praças e áreas verdes;

Ademais, não se observaram os padrões mínimos de uso no parcelamento do solo urbano, conforme previsto na legislação pertinente;

      1. os materiais utilizados na construção das casas eram de qualidade extremamente baixa, o que ensejou dúvidas acerca da solidez da obra e de eventuais riscos à segurança das pessoas; Além do que, a construção das casas não se apoiava nas especificações técnicas da engenharia.

      2. o terreno não apresentava condições de sustentar a instalação do projeto, devido à existência de fatores como declividade, lençol freático e lixão;

      3. não se cogitava de garantias ao consumidor.

        A renda dos mutuários era insuficiente para fazer frente às prestações, ensejando valor da dívida superior ao preço vigente no mercado;

        De outro lado, parte do conjunto fora tomado por pessoas integrantes da classe média;

      4. cogitou-se de lesão ao consumidor, à cidadania, ocorrência de danos morais, da repercussão social no que tange a invasões e eventuais futuros
        despejos ordenados pelo Poder Judiciário;

      5. constatou-se lesão do patrimônio público, dada a inadimplência por parte dos contratantes e venda mediante "contratos de gaveta".

A demanda seria ajuizada contra a CEF, o município de Araguarina-TO e a empreiteira. Entretanto, face à assinatura de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta, tal providência não se fez necessária.

No Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta foram fixadas as seguintes obrigações: a) em relação às empreiteiras: a.1) reforma de equipamentos comunitários; a.2) realização do arruamento, pavimentação, correção da declividade, melhoria das condições do terreno e remoção do lixão; b) em relação à CEF: b.1) reanálise de cada contrato, com descontos de até 70% por cento; b.2) equalização do equilíbrio econômico-financeiro do empreendimento FAT/FGTS/OGU, em face da retirada da taxa de administração do empreendimento, 4% da CEF e taxa de corretagem.

Durante os debates, discutiu-se - dentre outras coisas - a respeito da aplicação da TR em contratos de financiamento da casa própria realizados pela CEF e legitimidade ativa do MPF em ações civis públicas.

 

TEMA 4: Alimentos Transgênicos

 

PRODUÇÃO DE ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS

 

I - Aspectos positivos (posição norte-americana)

  1. ganho econômico médio de 20% (vantagem que pode ser anulada pela redução do preço desses produtos em relação aos alimentos naturais).

  2. avanço científico que poderá contribuir para o incremento da produção mundial de alimentos.

 

II - Aspectos negativos (posição européia)

exemplificação dos possíveis efeitos nocivos destes produtos sobre a saúde humana

  1. risco de alergia causado pelas novas características (ocultas) introduzidas no alimento geneticamente modificado;

  2. resíduo nos alimentos de defensivos agrícolas especiais mais potentes do que os usados no cultivo dos alimentos naturais (ex: "round-up ready" para a soja transgênica);

  3. possibilidade de o organismo humano se tornar tolerante (resistente) a certos antibióticos em virtude do consumo de alimentos acrescidos de genes oriundos de organismos tradicionalmente não consumidos pelo homem;

  4. potencialização dos efeitos tóxicos naturais de determinados alimentos;

  5. perda da qualidade nutricional destes produtos comparativamente aos alimentos naturais.

 

exemplificação dos possíveis efeitos nocivos destes produtos sobre o meio ambiente

  1. resíduos no solo de agrotóxicos mais poderosos que os convencionais;

  2. desenvolvimento de "superpragas" e "superinvasoras";

  3. efeitos imprevisíveis da disseminação destas culturas pela natureza além das lavouras manipuladas pelo homem (impossibilidade de controle sobre a natureza);

  4. alteração do equilíbrio de ecossistemas.

exemplificação das possíveis causas de prejuízos econômicos a serem inflingidos aos produtores desses alimentos

  1. submissão ao monopólio internacional do fornecedor das sementes e do respectivo defensivo agrícola (ex: soja e defensivo "round-up ready" produzidos pela empresa multinacional Monsanto);

  2. resistência do mercado consumidor (em especial do europeu)

  3. desvalorização no mercado internacional dos alimentos geneticamente modificados em relação ao valor pago pelos alimentos naturais.

exemplificação das possíveis conseqüências culturais

  1. introdução em determinadas sociedades de alimentos acrescidos de gene oriundos de organismos tradicionalmente não consumidos na mesma sociedade em virtude de motivos religiosos (Ex: introdução de genes bovinos em alimentos tradicionalmente consumidos na Índia).

 

III - CONCLUSÃO

Exposto o tema pelo apresentador e debatidos entre os presentes os vários aspectos que envolvem a questão, recomendou-se que, para a devida proteção da saúde humana e do meio ambiente:

  1. PLANTIO DE PRODUTOS GENETICAMENTE MODIFICADOS DEVE SER ANTECEDIDO DO DEVIDO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL;

  2. A AUTORIZAÇÃO DE CONSUMO DE CADA UM DESSES PRODUTOS DEVE SER PRECEDIDA DE ESTUDOS CIENTÍFICOS QUE ASSEGUREM SUA NÃO LESIVIDADE À SAÚDE; E

  3. UMA VEZ AUTORIZADO O CONSUMO, SEJA GARANTIDA A MAIS AMPLA, EFICAZ E ADEQUADA INFORMAÇÃO AOS CONSUMIDORES PARA VIABILIZAR O DIREITO DE LIVRE ESCOLHA, A FIM DE QUE POSSAM CONSCIENTEMENTE DELIBERAR SOBRE SUE CONSUMO
    (ex: rotulagem adequada)

TEMA 5: Crédito Rural, securitização e renegociação da dívida

 

O primeiro aspecto aventado pelo apresentador do tema diz respeito à natureza cogente dos comandos legais regulamentadores da chamada Securitização das dívidas rurais. Em 26.10.95, o Poder Executivo editou a Medida Provisória n. 1164, convertida, posteriormente, na Lei n. 9.138, de 29.11.95, através da qual instituiu-se um esquema especial de alongamento do perfil de dívidas originárias de crédito rural, existentes até 20.06.95, que satisfizessem os requisitos e condições elencados naquele corpo normativo.

Criou-se, dessa forma, o Programa de Securitização, no qual facultou-se a livre adesão dos agentes financeiros do Sistema de Crédito Rural. A partir daí, deveriam os mesmos submeter-se aos comandos de natureza cogente instituídos na lei em comento.

Ocorre que as instituições financeiras autorizadas a atuar na área de financiamento e crédito rural, em que pese terem aderido ao Programa de Securitização, entendem que o mesmo tem caráter facultativo, estando, assim, inteiramente em seu campo de arbítrio aceitar ou não eventuais pedidos de alongamento de dívidas provenientes dos produtores rurais, interpretação esta que agride os básicos princípios de nosso ordenamento jurídico.

Assim sendo, conclui-se que devem ser observados os dispositivos da Lei n. 9.138-95, que, em vista de sua natureza cogente, não dão qualquer margem de arbítrio aos agentes financeiros que tenham voluntariamente aderido ao programa governamental de securitização das dívidas originárias de crédito rural, conforme a seguir explicitado.

Outro aspecto discutido diz respeito à ilegalidade da indexação de tais dívidas à TR.

Seguindo conceituação adotada pelo Exmo. Sr. MOREIRA ALVES, ilustre Ministro do Supremo Tribunal Federal, a correção monetária "é um número índice que traduz, o mais aproximadamente possível, a perda do valor de troca da moeda, mediante a comparação, entre os extremos de determinado período, da variação do preço de certos bens (mercadorias, serviços, salários, etc.) para a revisão do pagamento das obrigações que deverá ser feito na medida dessa variação. (..) É, pois, um índice que se destina a determinar o valor de troca da moeda, e que, por isso mesmo, só pode ser calculado com base em fatores econômicos exclusivamente ligados a esse valor. Por isso, é um índice neutro, que não admite, para seu cálculo, se levem em consideração fatores outros que não os acima referidos" (ADIN 493-0/DF, Rel. Ministro Moreira Alves, DJU de 04.09.92) (doc. 05).

 

Foi diante desse entendimento que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento da ADIN 493-0/DF, em 25.06.92, assim proclamou:

"A Taxa Referencial (TR) não é índice de correção monetária, pois, refletindo as variações do curso primário da captação dos depósitos a prazo fixo, não constitui índice que reflita a variação do poder aquisitivo da moeda".

Ora, a Resolução 2.200 do Conselho Monetário Nacional, ao intentar indexar tais mútuos rurais à TR, sob pretexto de realizar simples correção monetária das dívidas em comento, é inteiramente ilegal e inconstitucional.

Conclusão: Em não sendo índice neutro, de mera atualização monetária, não poderia a Taxa Referencial ser utilizada como índice vetor dos reajustes dos saldos devedores dos contratos de mútuo rural, mesmo que sob a máscara do índice de correção monetária.

Finalizada esta apresentação o relator ofertou sua colaboração confirmando que o crédito rural tal qual acontece com a maioria dos financiamentos oriundos dos sistemas financeiros, públicos e privados, capitaneados pelo Banco Central, nasce com a vocação de irrealidade e insensibilidade.

Assim, o sistema de crédito agrário tem a aptidão, também, de gerar dívidas impagáveis.

Impagáveis, num primeiro sentido, porque o resultado da atividade agrária não alavanca uma remuneração ao produtor rural na mesma graduação e proporcionalidade da dinâmica da modificação dos valores financiados. Destarte o fosso entre a dívida e a projeção do resultado da atividade econômica inicia-se já a partir da tomada do financiamento.

Ainda que a atualização a dívida tivesse instrumentos módicos ainda assim a defasagem entre os resultados finais seriam eqüidistantes. Mas a dialética não se exaure neste diapasão.

 

A capitalização da dívida é operada através de cálculos, que não levam em conta os riscos da atividade, e é alavancada por taxas, multas, juros ilegais, encargos de naturezas diversas, e várias alquimias bancárias que tornam a dívida uma verdadeira "bola de neve".

A securitização é a conformatação de uma ilegalidade material, desdobrando-se num quadro de secundária importância.

Sobre a legalidade e justiça de dívida agrária, registre-se artigo publicado pelo Subprocurador-Geral Wagner Gonçalves no jornal a Folha de São Paulo.

 

TEMA 6: Contrato de "leasing" e de Consórcio

 

Após uma objetiva, porém circunstanciada, apresentação do tema, abordando os mais relevantes aspectos históricos, doutrinários e legais, em conclusão, foi verificada a necessidade de desenvolvimento de estudos, no âmbito deste MPF, a fim de viabilizar uma adequada atuação institucional, mormente no que diz respeito ao controle de legalidade dos atos normativos expedidos acerca da matéria - que, por terem como objetivo normas relativas ao sistema financeiro, sujeitas ao princípio da estrita legalidade, invadem a competência exclusiva do Poder Legislativo.

Inicialmente surgiram provocações relativas à legitimidade do MPF, restando definido que esta se verificaria, além da hipótese elencada pelo apresentador (controle de legalidade das normas administrativas), quando houvesse a intervenção da União ou de suas autarquias e empresas públicas no negócio jurídico.

Propôs-se também uma maior atenção do MPF no tocante à utilização, por entidades privadas, de mecanismos engenhosos - e disfarçados - de captação de poupança, como forma de burlar as pertinentes exigências legais, máxime a autorização do Poder Público para o exercício de tal atividade; bem assim quanto à utilização do padrão monetário americano como fator de indexação dos contratos.

 

PROPOSTAS:

  1. A implementação de estudos, no âmbito deste MPF, a fim de viabilizar uma adequada atuação institucional, mormente no que diz respeito ao controle de legalidade dos atos normativos expedidos acerca da matéria - que, por terem como objeto normas relativas ao sistema financeiro, sujeitas ao princípio da estrita legalidade, invadem a competência exclusiva do Poder Legislativo.

  2. Atenção do MPF no tocante à utilização, por entidades privadas, de mecanismos engenhosos - e disfarçados - de captação de poupança, como forma de burlar as pertinentes exigências legais, máxime a autorização do Poder Público para o exercício de tal atividade; bem assim quanto regular uso do padrão monetário americano como fator de indexação dos contratos.

TEMA 7: As relações de consumo e a integração regional

 

O tema foi exposto mediante a adoção do seguinte sumário:

I - Introdução;

II - Mercados Comuns: União Européia - Mercosul;

III - Litisconsórcio de Ministérios Públicos;

IV - Conclusão

 

I - Introdução

Foram enaltecidos o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.072/90) e a Lei da Ação Civil Pública (lei nº 7.347/85) como instrumentos de concretização da cidadania, observando-se que o direito processual moderno, em franca evolução, tem como tendência propiciar um efetivo acesso à justiça.

 

II - Mercados Comuns: União Européia e Mercosul

A União Européia, hoje composta por quinze países, recomenda, regulamenta e disciplina as matérias que lhe são submetidas. Conta com dois Tribunais que examinam questões distintas:

      1. Tribunal de 2º grau (espécie de): conhece das violações ao Tratado de Roma, com as alterações estabelecidas pelo Tratado de Maastricht;

      2. Tribunal de 1º grau (espécie de): analisa questões administrativas.

No Mercosul, mercado idealizado no escopo de possibilitar a livre circulação de mercadorias, além do Brasil, apenas a Argentina conta com lei específica de proteção ao consumidor (24.240/93).

 

III - Litisconsórcio de Ministérios Públicos;

Assentou-se entendimento no sentido de ser perfeitamente viável - e até recomendável - a atuação litisconsorcial de diferentes Ministérios Públicos (Federal e Estadual), mormente na fase extrajudicial, preparatória da ação futura.

 

IV - Conclusão

O Ministério Público Federal, além de desempenhar suas funções institucionais na defesa do consumidor, deve persistir provocando a atuação dos órgãos que têm, em primeiro momento, o dever de fiscalizar.

Dos debates, surgiu questão pertinente às momentâneas dificuldades comerciais entre Brasil e Argentina, notadamente quanto à imposição de limites à importação/exportação de mercadorias do setor calçadista, com eventuais reflexos daí decorrentes ao consumidor. Tal problema, pelo que se concluiu em análise primeira e imediata, encontra-se na seara exclusiva das políticas públicas, de domínio do Poder Executivo, não se configurando como questão a receber a intervenção do Ministério Público.

 

TEMA 8: Os meios de comunicação e a publicidade enganosa ou abusiva

 

A apresentação abrangeu os princípios que regem a publicidade comercial e o que respeita os direitos do consumidor, destacando os tipos de publicidade que são consideradas ilícitas pelo Código de Defesa do Consumidor.

CONCLUSÃO

Considerando as atribuições do Ministério Público Federal elencadas no art. 129 da Constituição Federal, bem como na Lei Complementar 75/93, são apresentadas as seguintes sugestões visando maximizar a atuação do Órgão na área de Defesa do Consumidor:

O MPF deve cobrar dos anunciantes que mantenham os dados fáticos técnicos e científicos que fundamentam a publicidade dos produtos e serviços, nos casos de sua atribuição, tais como medicamentos e correlatos, serviços financeiros etc.

Atuação do MPF no combate à publicidade ilícita nos casos em que a Emissora de Televisão ou Rádio cede o seu espaço e torna-se verdadeiro parceiro do fornecedor, apresentando-se como responsável solidário pelo anúncio veiculado.

 

TEMA 9: Crédito Educativo

 

O tema foi abordado pelo apresentador, que discorreu sobre o programa do crédito educativo, apontando as deficiências do programa.

Da exposição, incumbe destacar a linha de atuação desenvolvida para coibir os abusos do programa de crédito educativo, com o intuito de que o mesmo efetivamente atenda às finalidades sociais para o qual foi destinado.

O apresentador fez um relato sobre o programa de crédito educativo, sua implantação, o seu regime atual, quem são os agentes do programa e quais as suas funções; quais os requisitos para inscrição do citado programa, a formalização, o limite do financiamento, o prazo de carência, prazo de amortização e sobre a incidência de juros.

O aspecto mais importante do trabalho diz respeito à posição crítica diante dos conflitos existentes entre os estudantes com o crédito educativo, especialmente, no que tange à incidência dos juros, a questão da taxa de seguro e a renegociação do saldo devedor.

São conclusões da apresentação sobre o programa de crédito educativo:

Primeira Proposição (enunciado) - A utilização da Taxa Referencial TR como índice de atualização monetária, acarreta verdadeiro excesso de ônus ao consumidor, visto que o referido índice de reajuste não retrata fielmente a inflação (sendo índice financeiro e não inflacionário) - é de forma inconteste, verdadeira afronta ao direito positivo pátrio, ensejando a sua não aplicação;

Segunda Proposição (enunciado) - A previsão Contratual da aplicação de juros de remuneração capitalizados trimestralmente, caracteriza o anatocismo, o qual é vedado em nosso ordenamento;

Terceira Proposição (enunciado) - A forma de amortização (Tabela Price) acarreta um aumento substancial do saldo devedor do contrato;

Quarta Proposição (enunciado) - A existência de cláusula mandato autorizando a CEF a celebrar contrato em nome do consumidor, de seguro por morte e/ou invalidez com a seguradora SASSE, empresa do grupo econômico da Ré, incorre no crime de venda casada, tipificado na lei 8.137, de 27.12.90.

 

CONCLUSÃO

Diante de tantos abusos, os contratos tornam-se impagáveis lesando centenas de consumidores, fato este que legitima o Ministério Público a ingressar com o instrumento processual da Ação Civil Pública, na defesa dos direitos individuais homogêneos (os indivíduos encontram-se unidos por uma situação jurídica, sendo possível determinar quem são os atingidos), principalmente a fim de combater as cláusulas abusivas já relatadas.

 

TEMA 10: Telefonia e serviços de valor adicionado

 

A razão do tema proposto é a existência de serviços que as telefônicas prestam à comunidade denominados de "Serviços de Valor Adicionado" (SVA) que se sobrepõem à tarifa normal cobrada nas contas telefônicas dos usuários.

Definição:

O que são serviços de valor adicionados - SVA?

 

Com arrimo no art. 61 da LGT o Palestrante define os SVA como "aqueles serviços privados, oferecidos com suporte no serviço público de telefonia, pelos quais o consumidor paga mais do que o valor definido para a tarifa, para ligações locais, interurbanas e internacionais". Esses serviços não se limitam aos códigos 0900 (números de abrangência nacional), mas envolvem outros códigos como 900 (serviços restritos aos âmbitos de atuação
da concessionária), o 145 (disque-amizade), etc. Deixa claro que o
SVA não constitui serviço de telecomunicação propriamente dito, conforme
está expresso no parágrafo 1º do artigo 61 da LGT, classificando-se
seu provedor como usuário que, através de um contrato, recebe da concessionária o direito de explorar um número, cujos valores de utilização
são debitados na conta do usuário que o acessa. Extrai-se da exposição
do tema que o SVA não pode ser motivo para o desligamento da
linha telefônica, sem que o usuário tenha autorizado expressamente
o uso desse serviço (art. 3º, inciso VII da LGT. Afirma o expositor que o
Código de Defesa do Consumidor veda o consentimento tácito nas relações de consumo. Daí se verificar que o simples ato de discar não é requisito para obrigar o usuário pagar o valor agregado por conta do SVA, até porque nada garante que titular da linha telefônica autorizou tal ligação.

Desta forma, todos os serviços de valor adicionado acessíveis através de mero ato de discar são (ou devem) ser gratuitos. Se se pretende cobrar por eles, devem permanecer fechados, até solicitação específica do usuário pela sua abertura - ocasião em que ele se responsabiliza, contratualmente, pelo uso indevido por menores ou terceiros. A isso se chama de bloqueio prévio.

 

 

O questionamento levantado pelo apresentador sobre esses serviços se dá por duas razões:

 

  1. Por que é oferecido sem solicitação prévia do consumidor? Sendo a telefônica uma prestadora de serviço exclusivamente público, não se pode considerar contrato celebrado com a telefônica, uma mera autorização genérica para oferta de todo e qualquer serviço privado através do telefone. Muito menos para a cobrança em conta, sob pena de desligamento da linha. O entendimento do apresentador André, neste particular, é que o serviço de valor adicionado, desde que não prestado diretamente pela concessionária, sempre deve ser entendido como um serviço de natureza privada, conforme realçado no artigo 61 da Lei nº 9.472/97 - Lei Geral das Telecomunicações. Dessa forma, ausente a solicitação prévia do titular da linha (que não se confunde com o ato de discar) o serviço fornecido só pode ser considerado gratuito (art. 39, III, e parágrafo único, do CDC).

  2. Feita a cobrança do SVA através da conta telefônica, sem autorização, essa prática ilegal, passou a ser um transtorno para o usuário, já que a conta telefônica transformou-se em verdadeiro instrumento de coação contra o assinante, para obrigá-lo ao pagamento de serviços privados que foram oferecidos sem a sua prévia anuência, colocando-o na iminência de desligamento da linha telefônica.

 

Proposição para a adequação do SVA (Serviço de Valor Adicionado) ao Código de Defesa do Consumidor e ao Estatuto da Criança e Adolescente:

 

  1. O Ministério Público Federal é legitimado a propor Ação Civil Pública visando responsabilizar as concessionárias de serviço público telefônico e a Anatel (autarquia federal) pelos abusos demonstrados e omissão no dever de fiscalizar e regulamentar, respectivamente. Tal legitimidade é decorrente do zelo aos direitos individuais homogêneos de relevância social (direito do consumidor-usuário de ter um serviço prestado de modo adequado) e direitos coletivos (direito ao serviço público - no caso, ameaçado em virtude dos cortes de linhas telefônicas devido às cobranças indevidas).

  2. A adequação do SVA ao CDC só pode ser realizada caso sejam garantidos as seguintes regras na prestação do citado serviço comercial: A) bloqueio prévio de todos os códigos de acesso. O consumidor deve anuir expressamente, através de contrato previamente acordado, com informações precisas sobre as cláusulas essenciais do serviço. B) Separação das contas: O consumidor não pode ser "coagido" a pagar o valor de serviço comercial incluído espuriamente em conta de serviço público essencial. Devem ser separadas tais contas, podendo o consumidor, sem ônus algum, pagar somente as tarifas telefônicas normais. C) Uso obrigatório de senhas: O titular da linha telefônica tem o direito de ter garantido um acesso exclusivo (para si ou para terceiros por ele autorizados) ao serviço por ele acordado (vide o contrato prévio). Tal prática torna-se essencial para cumprimento ainda do disposto no ECA, tendo em vista a possibilidade de acesso indiscriminado (sem as senhas) de serviços comerciais impróprios para as crianças e adolescentes.

TEMA 11: Serviços públicos essenciais e inadimplência do usuário

 

A apresentação foi iniciada com a exposição de um caso concreto enfrentado na PR/GO, ocasião em que o Ministério Público do Estado-membro remeteu representação originariamente endereçada perante o parquet local, mas que restou remetida ao Ministério Público Federal sob o pretexto de que, por figurar a Caixa Econômica Federal como agente financeiro de um condomínio de apartamentos, em que se verificava considerável inadimplência dos usuários no que concerne ao fornecimento de água, sendo que a maioria deles encontrava-se em situação irregular de moradia (na proporção de 50%), deslocar-se-ia a competência para conhecer, processar e julgar a demanda à Justiça Federal, por cuidar-se de empresa pública federal e, nessa esteira, a atribuição para deduzir eventual medida judicial incumbiria a membro do parquet federal.

Diante disso e a reboque do caso sob comento, o apresentador trouxe a lume duas correntes que divergem entre si no que concerne à possibilidade ou impossibilidade de interromper-se o serviço público essencial, in casu, fornecimento a consumidor de energia elétrica, tendo em vista o inadimplemento do mesmo, procurando-se, a partir do caso singular, externar o apresentador sua convicção acerca do entendimento a ser aplicado na generalidade dos litígios eventualmente trazidos à discussão judicial ou extrajudicial.

Eis, portanto, as correntes:

  1. IMPOSSIBILIDADE: entendimento escorado em juristas do naipe de Celso Antônio Bandeira de Mello, assim como no escólio do doutor Subprocurador-Geral da República Moacir Guimarães Morais Filho, esposado em sede de recurso ordinário constitucional, cuja ementa foi vazada nos seguintes termos, verbis:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENERGIA ELÉTRICA. AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DE TARIFA. CORTE. IMPOSSIBILIDADE.

  1. É condenável o ato praticado pelo usuário que desvia energia elétrica, sujeitando-se até responder penalmente.

  2. Essa violação, contudo, não resulta em se reconhecer como legítimo ato administrativo praticado pela empresa concessionária fornecedora de energia e consistente na interrupção da mesma.

  3. A energia é, na atualidade, um bem essencial à população, constituindo-se serviço público indispensável subordinado ao princípio da continuidade de sua prestação, pelo que se torna impossível a sua interrupção.

  4. Os arts. 22 e 42, do Código de Defesa do Consumidor, aplicam-se às empresas concessionárias de serviço público.

  5. O corte de energia, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade.

  6. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil, especialmente, quando exercida por credor econômica e financeiramente mais forte, em largas proporção, do que o devedor. Afronta, se assim fosse admitido, aos princípios constitucionais da inocência presumida e da ampla defesa.

  7. O direito do cidadão de se utilizar dos serviços públicos essenciais para a sua vida em sociedade deve ser interpretado com vistas a beneficiar a quem se utiliza.

  8. Recurso improvido. (STJ-ROC nº 8915-MA-(97/0062447-1).

  1. POSSIBILIDADE: Entendimento plasmado no artigo 6º, § 3º, inciso II, da Lei 8.987/95, em cuja redação despreende-se que "não se caracteriza falta de continuidade na prestação do serviço público, o inadimplemento, considerando-se o interesse da coletividade".

A Segunda corrente foi expressamente adotada pelo apresentador, embora o mesmo externasse explícita simpatia pela primeira, justamente porque continuidade não significa necessariamente gratuidade e, também, porque feriria o princípio da igualdade a distorção causada pelo inadimplemento do usuário em contraste com o interesse daqueles cujas contas são pagas nos vencimentos. Ademais, a inadimplência maciça ou considerável poderia colocar o próprio serviço em risco, o que afrontaria o interesse público, regra geral de hermenêutica em direito administrativo. De observar-se que o apresentador escorou suas razões de convicção na lição de Luiz Alberto Blachet, in Concessão de Serviços Públicos Newton de Lucca, in Direito do Consumidor.

 

PROPOSTA

 

Não é possível a suspensão de serviço público essencial em face do inadimplemento, ainda que voluntário e inescusável, do usuário a cujo respeito fora prestado serviço. Deve o concessionário valer-se das vias judiciais, vala comum para solução dos litígios, inclusive os de cobrança, sob pena de desprestigiar a função jurisdicional do Estado, até porque proibida e só admitida, em casos de extrema excepcionalidade, a autotutela ou vingança privada, proscritas de há muito de nosso Direito. Ato administrativo delegado em sua execução para prestadora de serviço público essencial em ofensa aos princípios da continuidade e regularidade, expressões do metaprincípio serviço público adequado, norte da Lei Geral de Concessões (Lei nº 8.987/95). Ofensa, também, aos artigos 22 e 42, ambos do Código de Proteção ao Consumidor (lei 8.078/90).

 

TEMA 12: A cartelização da distribuição de Combustíveis

 

O tema foi abordado pelos apresentadores, que discorreram sobre a existência de indícios veementes da prática de cartelização por distribuidoras e postos de revenda de combustíveis nos Estados de Pernambuco e Amazonas.

Das exposições incumbe destacar a linha de atuação desenvolvida para a caracterização do cartel:

PR/AM: Na Procuradoria da República do Amazonas, a sistemática adotada foi a seguinte:

  1. Após conclusão acerca da competência da Justiça Federal, haja vista as atribuições legais da ANP, autarquia federal submetida a regime especial, instaurou-se inquérito civil público, oficiando-se à ANP, REMAN (Refinaria de Manaus - Isaac Sabba), distribuidoras e revendedores de combustíveis, com o escopo de averiguar preços atuais e praticados antes dos últimos aumentos, bem como quais empresas em atuação no setor;

  2. Observou-se, pois, a leniência da ANP no trato da matéria, omitindo-se, especialmente, em exercer suas atribuições de fiscalização, inclusive, de preços;

  3. Os ofícios foram respondidos, sendo de registrar-se os óbices opostos por algumas das distribuidoras, que passaram a solicitar cópias dos autos e aumento do prazo de início deferido;

  4. Sucederam-se períodos de grande flutuação e realinhamento de preços, sobremodo nos dias que se seguiam aos reajustes decretados pelo Governo Federal em cumprimento aos acordos celebrados com o FMI, face à variação do preço do barril de petróleo no mercado internacional, mas em seguida houve a normalização do mercado, restabelecendo-se a concorrência;

  5. Contudo, no último decêndio de setembro a situação modificou-se, pois a quase totalidade dos postos de revendas de combustíveis reajustou, uniformemente, passando a valer R$ 1,45 (um real e quarenta e cinco centavos) para a gasolina aditivada, caracterizando conduta concertada pelo sindicato, que logrou a linearização dos preços;

  6. Desse modo, aparelhou-se ação cautelar preparatória de ação civil pública, em face da ANP e das empresas revendedoras de combustíveis, objetivando, em liminar, a fixação de obrigação de fazer consistente na redução dos preços e exercício das atribuições da ANP;

  7. A liminar foi indeferida, considerando a MMª. Juíza que não era possível, com os elementos ofertados, concluir acerca da abusividade do aumento e da existência do cartel;

  8. O ICP prossegue, buscando-se os subsídios necessários à propositura da principal.

 

PR/PE: Na Procuradoria da República em Pernambuco, os trabalhos se desenvolveram da seguinte forma:

  1. em março deste ano de 1999, foi instaurado procedimento para averiguar a prática da infração contra a ordem econômica, mediante a coleta de dados dos preços dos postos de revenda no grande Recife, através de fotografias de postos e elaboração de relatórios por servidor da PR/PE, além de requisições ao PROCON e à SEFAZ, por intermédio da Diretoria de Mercadorias em Trânsito e coleta de notas fiscais em pequena escala;

  2. de março para cá, foi acompanhada a evolução dos preços, mediante os mesmos critérios. Com o último aumento autorizado, o preço atingiu, uniformemente, o patamar de R$ 1,31/1,30 (gasolina comum). Nesse momento e tendo em vista a disposição do governo federal em não autorizar novo aumento de combustíveis e, ainda, a notícia de reunião realizada no Centro de Convenções, onde mais de oitenta empresários do setor teriam fixado esses valores, com a intermediação do Sindicato respectivo, o MPF apressou as diligências, providenciando a obtenção de provas de cartelização no novo preço, requerendo:

    1. a busca e apreensão na sede do Sindicato, onde foram apreendidas a lista de presença à reunião e demonstrativos de valores de comercialização pelas distribuidoras, que revelava a prática de preços diferentes;

    2. aos membros, servidores e estagiários da PR/PE que solicitassem dos postos as notas fiscais de abastecimento de seus veículos, para juntada ao procedimento;

    3. ao PROCON que realizasse diligências junto aos postos, informando os preços praticados.

  1. com esses dados, foram propostas três ações civis públicas, contra cerca de 88 postos, o Sindicato e a ANP, por omissão nas suas atividades de fiscalização. Já foi obtida liminar em uma dessas ações e há a perspectiva de extensão da medida às demais, tendo em vista o pedido de distribuição por dependência (conexão). Há, no momento, agravo interposto pelos postos e Sindicato;

  2. a PR/PE reconhece, ainda, que o sigilo das investigações é importantíssimo para o regular desenvolvimento dos trabalhos, sob pena de ineficácia das medidas a serem adotadas tendo em vista a comprovação do cartel (escuta telefônica, busca e apreensão, etc);

  3. a PR/PE afirmou que também está tendo dificuldades em fiscalizar o cumprimento da liminar concedida. Para tanto, está tentando viabilizar "convênio" com o PROCON e Sindicato dos motoristas de taxi e "Kombeiros", além de publicação na imprensa (conforme autorizado judicialmente) para que os consumidores, querendo, intervenham nos autos.

 

CONCLUSÕES:

 

ENUNCIADO 01: "Compete à Justiça Federal processar e julgar ações civis públicas e coletivas, que tenham por objeto a repressão de infração contra a ordem econômica decorrente de aumento arbitrário dos lucros ou uniformização de preços na revenda e distribuição dos combustíveis".

Justificativa: as atividades decorrentes da indústria do petróleo são reguladas e a Lei nº 9.478/97, em seu art. 8º, inciso I, estabelece a competência da ANP - Agência Nacional do Petróleo para a "proteção dos interesses dos consumidores quanto ao preço, qualidade e oferta do produto", incumbindo-lhe ainda a fiscalização dessas atividades desde o poço até a venda a varejo.

 

ENUNCIADO 02: "As atividades do MPF para o fim de coibir a formação de cartel, no âmbito da distribuição e revenda de combustíveis, devem se voltar, num primeiro momento, às distribuidoras, que detêm considerável poder na formação dos preços do setor".

Justificativa: tal providência visa, em princípio, a desmanchar o "cartel" na origem, evitando-se a prática verticalizada da infração.

ENUNCIADO 03: "Deverá o procedimento, tanto quanto possível, ser levado a efeito sob sigilo, a fim de possibilitar a adoção de medidas que viabilizem a comprovação do concerto de preços, inclusive mediante escuta telefônica, busca e apreensão ou outras medidas."

 

ENUNCIADO 04: "Quando viável, deverá o MPF buscar, por meio de ajustamento de conduta, a correção das distorções de mercado resultantes da prática de infrações contra a ordem econômica."

Justificativa: as medidas judiciais deverão ser reservadas a hipóteses extremas ou urgentes, sendo aconselhável a resolução administrativa, não raras vezes, mais céleres e eficazes.

 

ENUNCIADO 05: "Deve o MPF implementar uma rotina de monitoramento dos preços praticados no varejo e atacado, mediante consultas regulares aos órgãos de proteção e defesa do consumidor e de acompanhamento das atividades do setor, a exemplo do Fisco."

 

TEMA 13: Planos de Saúde - A Nova Lei e a Atuação do Ministério Público Federal

 

O tema foi apresentado com a abordagem inicial de aspectos históricos do atendimento à saúde no Brasil, desde os tempos da completa ausência do Estado nessa área, do atendimento prestado pelas irmãs de caridade, dos primeiros hospitais patrocinados pelas classes mais abastadas, até os dias atuais, em que a saúde é considerada direito de todos e dever do Estado e cujas ações e serviços deverão ser executados diretamente pelo poder público ou através de terceiros, bem como, por pessoa física ou jurídica de direito privado (arts. 196 e 197, CF/88).

Surgiram, então, nesse cenário, empresas privadas com a finalidade de operar planos e seguros de saúde, as quais, por muito tempo, exerceram as suas atividades sem qualquer normatização que assegurasse de maneira os direitos dos contratantes.

Dispondo especificamente sobre os planos e seguros privados de saúde, a Lei nº 9.656, de 3 de junho de 1998, veio estabelecer parâmetros para o desenvolvimento das atividades relativas a esse tipo de empresa.

Cabe ressaltar que a lei em referência, apesar de sua publicação relativamente recente, já foi substancialmente alterada pela Medida Provisória nº 1.801/99 e reedições subseqüentes.

Com a novel legislação, foi criado o Conselho de Saúde Suplementar - CONSU, órgão colegiado integrante da estrutura regimental do Ministério da Saúde, com competência para, dentre outras coisas, regulamentar as atividades das operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde, no que concerne aos conteúdos e modelos assistenciais, adequação e utilização de tecnologias em saúde; fixar as diretrizes para a cobertura assistencial, bem como, fixar normas de fiscalização, controle e aplicação de penalidades previstas na lei de regência da matéria.

O CONSU é integrado pelos Ministros de Estado da Saúde, da Fazenda e da Justiça, pelo Superintendente da Superintendência de Seguros Privados - SUSEP e pelos Secretários de Assistência à Saúde e de Políticas de Saúde, do Ministério da Saúde, cabendo ao titular desta pasta a sua Presidência.

No âmbito da CONSU, foi criada a Câmara de Saúde Suplementar, de caráter permanente e consultivo, integrada por representantes do poder público e por representantes das categorias envolvidas ou interessadas na prestação de serviços de saúde privada.

A Lei nº 9.656/98 estabeleceu três tipos de contratos, quais sejam, o plano ou seguro-referência, o plano ou seguro mínimo e o plano ou seguro-ampliado. Com isso, procedeu-se a uma padronização, em favor do consumidor contratante, dos serviços prestados pelas empresas do setor, as quais não se poderão furtar à sua prestação ma forma estipulada, mormente no que se refere a cobertura de doenças, tempo de internação, período de carência e preços e seus respectivos reajustes, sob pena de aplicação das penalidades previstas na referida lei, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação correlata.

Deve-se ressaltar que, apesar da normatização específica, as empresas operadoras de planos ou seguros de saúde estão também sujeitas às disposições do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90). Assim, deverão submeter-se às regras ali consignadas, sobretudo no que pertine ao teor das cláusulas contratuais, à clareza dos contratos - os quais, via de regra, têm a forma de contrato de adesão - assim como no que se refere à fidelidade da propaganda veiculada.

Feitas essas considerações, cumpre analisar as formas de atuação do Ministério Público Federal no que se refere aos planos ou seguros privados de saúde, com vistas à defesa dos interesses dos consumidores contratantes.

A competência federal justificar-se-ia pelo fato de que o órgão responsável pela regulamentação e fiscalização das atividades das operadoras de planos ou seguros privados de saúde integra a estrutura regimental do Ministério da Saúde, podendo o parquet federal atuar na defesa de interesses coletivos de consumidores lesados por empresas dessa natureza, quando a lesão decorrer de omissão do referido órgão no tocante à fiscalização das empresas do setor.

A atuação do Ministério Público Federal nessa área também poderá se dar pelo controle abstrato da abusividade das cláusulas dos contratos das operadoras de planos ou seguros privados de saúde, fazendo com que sejam cumpridas as determinações da Lei nº 9.656/98 e assegurados os direitos dos consumidores de tais serviços.

 

PROPOSIÇÕES:

 

Considerando que o órgão regulador e fiscalizador das atividades das empresas operadoras de planos ou seguros privados de saúde integra a estrutura do Ministério da Saúde, justificando-se a competência federal, propomos:

  1. Ministério Público Federal deverá atuar no controle abstrato das cláusulas contratuais, de modo a evitar as práticas abusivas por parte das empresas operadoras de planos ou seguros de saúde;

  2. O Ministério Público Federal deverá atuar na defesa dos interesses coletivos dos consumidores contratantes lesados, quando a lesão decorrer de omissão ou deficiência do órgão responsável pela fiscalização das empresas desse setor.

TEMA 14: Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros

 

A efetividade da atuação do MPF tem sido um desafio em todos setores em que a presença institucional se faz necessária pela sua vocação constitucional e legal. A partir dessa reflexão, o foco da exposição é o transporte rodoviário interestadual de passageiros, do qual depende um grande universo de pessoas carentes. Esse segmento do transporte coletivo, regulado e fiscalizado pela União, é marcado por grandes irregularidades, que poderiam ser divididas em dois grupos.

  1. Existência de monopólio - o consumidor do transporte rodoviário não tem opções. Eles, por exemplo, não gozam de descontos promocionais nem lhe é permitido pagar com cartão de crédito. O serviço é precário e a tarifa injusta.

  2. Ilegalidade das atuais permissões. Os respectivos atos de outorga sequer existem. O conluio elimina qualquer possibilidade de competição. Vale destacar, ainda, que o seguro obrigatório é uma indignidade e o deficiente físico até agora não teve regulado o seu direito de acesso gratuito.

O que fazer? O MPF em São Paulo ajuizou ação contra a União (Ministério dos Transportes), compelindo-a a fazer estudo para estabelecer o potencial econômico dos mercados e a necessidade do consumidor. Numa segunda etapa, pediu-se que a União licitasse os serviços ou linhas, abrindo concorrência por concessão. A liminar foi concedida.

O Governo Federal já realizou em torno de duas licitações. Mas não sabe até onde vai a sua disposição de cumprir a liminar. Melhor seria que fosse criada uma estrutura capaz de regular, disciplinar e fiscalizar o setor de transporte interestadual, sem o que o controle da eficiência não será a contento. O importante é que o MPF tem dado a sua contribuição, no sentido de compelir o Governo a cumprir a Constituição e a lei, que exigem serviço adequado e tarifa módica em obséquio ao bem-estar do consumidor ou usuário.

 

PROPOSIÇÃO:

Que o MPF fique atento às ilegalidades na outorga de serviços de transporte interestadual de passageiros.

 

TEMA 15: As agências reguladoras e o MPF

 

Após a apresentação do tema por membro do Ministério Público Federal, que foi precedida das oportunas palestras dos Diretores-Gerais das agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP, ANVS), os participantes do 2º Encontro Nacional expressaram o seguinte posicionamento:

  1. as agências reguladoras devem primar pela busca da efetivação dos princípios gerais da ordem econômica e financeira consagrados no art. 170 da Constituição Federal, em especial os princípios que consagram a defesa do consumidor e a livre concorrência;

  2. a formação de quadro profissional das agências deverá ser precedida de concurso público, garantida aos seus integrantes ampla autonomia funcional, principalmente aos que exercem atividade de fiscalização;

  3. a proteção do equilíbrio econômico e financeiro do contrato firmado com o concessionário não poderá implicar na eliminação dos riscos inerentes à atividade econômica, tampouco ofender ao interesse público;

  4. em razão da notória precariedade da estrutura material e pessoal das agências reguladoras, o MPF deverá priorizar o monitoramento das atividades destas, em prol da defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos de relevância social, promovendo as medidas cabíveis;

  5. tal monitoramento poderá implementar-se através da participação de membros do MPF como observadores, em reuniões e demais eventos promovidos pelas agências, com a cautela de se ressalvar que a presença do membro do MPF não implica em concordância com as decisões tomadas;

  6. o MPF deverá primar pela defesa da efetiva participação popular na elaboração de propostas, nas decisões e no controle da implementação e funcionamento dos serviços públicos concedidos.

TEMA 16

TEMAS PROCESSUAIS:

  1. DANO MORAL COLETIVO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

  2. ABRANGÊNCIA DA DECISÃO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

  3. LITISCONSÓRCIO DE MINISTÉRIOS PÚBLICOS

  4. DIREITO INDIVIDUAL DE VÁRIOS LESADOS E TUTELA COLETIVA OU HOMOGÊNEA

16-A) DANO MORAL COLETIVO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Questionamento: É POSSÍVEL INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS?

O expositor apresentou as seguintes conclusões:

  1. Os interesses difusos e coletivos podem sofrer danos de cunho material e moral em conseqüência de um só fato, acarretando com isso a necessidade de reparação por ambas as lesões, cumulativamente;

  2. O pedido de indenização por dano moral coletivo está em consonância com os dispositivos da Lei nº 7347/85 (Ação Civil Pública), e da Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor);

  3. O meio processual hábil para se obter a reparação por danos morais coletivos, é a Ação Civil Pública;

  4. O valor da indenização em dinheiro obtido a título de reparação, por danos morais coletivos, deve destinar-se ao Fundo Federal de Interesses Difusos.

 

PROPOSIÇÃO:

CONSTATANDO-SE QUE O PATRIMÔNIO MORAL DE UMA COMUNIDADE TENHA SIDO AFETADO PELA LESÃO, DEVE A ACP CONTER O PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO.

 

Registro: Assim já vem procedendo desde o ano de 1997, a PR/SP, (Revista do Direito do Consumidor sob o título "A ação civil pública e o dano moral coletivo", vol. 21, 1998).

 

16-B) A ABRANGÊNCIA DA DECISÃO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

O expositor apresentou as seguintes conclusões:

  1. Como instrumento de tutela dos direitos transindividuais - difusos, coletivos e individuais homogêneos -, a ACP oferece resposta célere e isonômica, por parte do poder jurisdicional, bem como permite aos hipossuficientes a tutela jurídica e o efetivo acesso ao Poder Judiciário, portanto, deve ser a mesma utilizada para a defesa desses direitos;

  2. O reconhecimento, cada vez maior, por parte do Poder Judiciário, da coisa julgada com extensão nacional nas sentenças proferidas nas ações coletivas, inclusive no que pertine à concessão de liminares, inspirou o Poder Executivo à inclusão na Medida Provisória n° 1.570, convertida na Lei n° 9494/97, da norma do art. 3°, que, alterando a redação do art. 16° da Lei n° 7347/85, restringe os efeitos erga omnes das referidas decisões aos limites territoriais da competência do órgão prolator;

  3. A Medida Provisória n° 1906-9, acrescendo à Lei 9494/97, o art. 2°-A, restringiu os efeitos da ação civil pública através da limitação do acesso à justiça e da compressão do momento associativo. Essa restrição, no entanto, deve ser operada no âmbito do artigo 82, inciso IV do CDC, que legitima as Ações Coletivas, preservando a dispensa assemblear das "associações legalmente constituídas a pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos" pelo CDC.

  4. A inclusão na Lei 9494, do art. 2°-B, proibindo a concessão de cautelares satisfativas nas hipóteses de liberação de recursos, inclusão em folha de pagamento, reclassificação, equiparação, concessão de aumento ou extensão de vantagens a servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas entidades autárquicas e fundacionais, determinando, ainda, que a execução se dê apenas com o trânsito em julgado da decisão, de igual modo restringe os efeitos da ACP;

  5. A alteração do artigo 16 da Lei nº 7347/85, bem como o novo artigo 2º-A, devem ser interpretados levando-se em consideração o artigo 93 do Código de Defesa do Consumidor, por não se tratar meramente de eficácia da sentença proferida em ação coletiva, como entendeu erroneamente o governo. O alcance da coisa julgada é fixado em razão do pedido, e não pela competência. Esta nada mais é do que uma relação de adequação entre o processo e o juiz, não tendo qualquer influência sobre o objeto do processo. Se o pedido é amplo (de alcance nacional), o juiz competente o será para julgar a respeito de todo o objeto do processo. Por conseqüência,

    a nova redação dos dispositivos acima referidos é absolutamente ineficaz, porquanto o "âmbito de competência territorial do órgão prolator é o definido no art. 93, II do CDC, tendo o órgão prolator competência nacional ou regional nos expressos termos do Código.

  6. Alguns magistrados, em suas decisões, têm indeferido a ACP por entenderem não ser a mesma o meio hábil para questionar a constitucionalidade de ato normativo, eis que seus efeitos atingem a toda uma coletividade, e não apenas aqueles que são partes no processo, o que redundaria em uma forma de controle de constitucionalidade de lei não prevista na atual Carta Política.

  7. O fato de eficácia erga omnes do julgado alcançar ou beneficiar toda uma categoria ou classe de pessoas não pode constituir-se em óbice à declaração incidental de inconstitucionalidade da lei, porquanto ACP e ADIN não se confundem. Não obstante os efeitos erga omnes da decisão, a ACP está sujeita a recursos, podendo até mesmo chegar ao STF, oportunidade em que exercerá o controle de constitucionalidade, também sobre a ótica do controle difuso.

PROPOSIÇÃO:

CABE AOS MEMBROS DO MPF, RECORRER AO PODER JUDICIÁRIO BUSCANDO AFIRMAR INTERPRETAÇÃO ADEQUADA DAS NOVAS NORMAS DA LEI N° 9494 A FIM DE QUE A PRESTAÇÃO JURISDICIONAL CONTENHA A FILOSOFIA PRÓPRIA DAS AÇÕES COLETIVAS E DOS PRINCÍPIOS QUE A REGEM, AFASTANDO-SE A APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 16 DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

16-C) LITISCONSÓRCIO DE MINISTÉRIOS PÚBLICOS

Conclusões extraídas da apresentação:

  1. A atuação conjunta do Ministério Público Federal e Ministério Público dos Estados, prevista no art. 5º da LACP e no art. 210, § 1º, do ECA, posta em prática em ambas as esferas, encontra divergência na doutrina;

  2. O princípio federativo e o princípio da unidade e da indivisibilidade (CF, 127, § 1º), bem como a "soma de forças" são os elementos norteadores dos argumentos favoráveis ou contrários ao litisconsórcio facultativo.

 

PROPOSIÇÃO:

EM SENDO OPORTUNO PARA MELHOR DEFESA DA ORDEM ECONÔMICA E DO DIREITO DO CONSUMIDOR E DOS INTERESSES INDISPONÍVIES O AUXÍLIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS, PODE O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROPOR E DEFENDER A FORMAÇÃO DO LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO, RESULTANDO DESSA ATUAÇÃO A EFICÁCIA DA PROTEÇÃO PERSEGUIDA.

 

16-D) DIREITO INDIVIDUAL DE VÁRIOS LESADOS E TUTELA COLETIVA OU HOMOGÊNEA

  1. Os direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos são distintos e inconfundíveis entre si, apresentando, contudo, semelhanças e implicações recíprocas;

  2. Os direitos e interesses difusos e coletivos apresentam como traço comum a indivisibilidade do objeto, pertencendo a uma coletividade como um todo, de sorte que a satisfação de um só implica a satisfação de todos, e a lesão de um só constitui lesão da inteira coletividade. Em conseqüência, ambas as espécies de direitos e interesses somente podem ser tuteladas por meio de ações coletivas, bastando uma ação única para fazer cessar a lesão ou ameaça de lesão de dano, tecnicamente falando;

  1. Os direitos e interesses difusos e coletivos diferenciam-se pela indeterminabilidade e determinabilidade de seus titulares, respectivamente. Fala-se em indeterminabilidade dos titulares quando a relação entre eles é meramente fática, e em determinabilidade quando a

relação entre eles ou com a parte contrária é jurídica (relação jurídica-base), não importando, para esse efeito, o número maior ou menor de pessoas;

  1. Os direitos e interesses individuais homogêneos surgem no âmbito de uma coletividade titular de direitos e interesses difusos ou coletivos. São os direitos individuais (divisíveis) dos seus integrantes, oriundos dos danos ou ameaça de danos materiais ou morais por eles experimentados, e que decorrem dos mesmos fundamentos ("origem comum"). Podem ser tutelados por meio de ações individuais, plúrimas ou coletivas;

  2. Para se distinguir se se está diante de uma pretensão material difusa, coletiva e/ou individual (homogênea), há que se atentar para a formulação do(s) pedido(s) na ação coletiva. A cumulação objetiva de pretensões difusas ou coletivas com pretensões individuais homogêneas é possível em razão da conexão pela causa de pedir (mesmos fundamentos);

  3. A legitimidade ad causam ativa e o interesse processual do Ministério Público na tutela jurisdicional coletiva dos direitos individuais homogêneos decorre da relevância social dos interesses materiais envolvidos de forma imediata (tutela do Estado Democrático de Direito, da cidadania e da dignidade da pessoa humana, etc), e não apenas do número elevado de beneficiários, sendo que a utilização de uma só ação (coletiva) para a defesa dessa categoria de direitos tem a vantagem de evitar o risco de decisões conflitantes sobre a mesma matéria, atendendo-se, ademais, aos propósitos de ampliação do acesso à justiça com desafogamento e agilização do Poder Judiciário.

 

PROPOSIÇÃO:

 

A LEGITIMIDADE AD CAUSAM ATIVA E O INTERESSE PROCESSUAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NAS AÇÕES COLETIVAS PROMOVIDAS PARA A DEFESA DE PRETENSÕES DIFUSAS, COLETIVAS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEAS, DEVEM SER AFERIDOS EM FACE DE SUAS MÚLTIPLAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS, QUE PODEM CONCORRER NUMA MESMA AÇÃO, SEM CONTRADIÇÃO OU EXCLUSÃO. DENTRE ELAS AVULTA A DEFESA DA ORDEM JURÍDICA (CUSTOS LEGIS), SEMPRE PRESENTE COMO FUNDAMENTO OU CAUSA DE PEDIR NAS AÇÕES COLETIVAS.

 

TEMA 17: Temas Institucionais

As dificuldades operacionais e administrativas enfrentadas pelos diversos integrantes do Ministério Público Federal no desenvolvimento de suas tarefas constitucionais (I), não impedem que se vislumbre em relativo sucesso de suas jornadas judiciais (II), mas demandam, todavia, uma série de providências por parte sobretudo da 3ª Câmara para a sua superação (III).

  1. Dificuldades operacionais e administrativas

Problemas de índole administrativa, relativos a autuações de procedimentos administrativos (a) e ao generalizado déficit de recursos humanos e logísticos (b) se somam a questões institucionais pertinentes às relações entre as instâncias (c), contra uma atuação mais eficiente dos membros do Ministério Público Federal.

    1. Autuações de procedimentos administrativos: tem-se notado um certo desperdício de tempo e recursos com a autuação compulsória de cópia de iniciais de ações coletivas e de outras medidas judiciais adotadas pelos colegas, enviadas por estes diretamente ou pela 3ª CCR, gerando, no mais das vezes, necessidade de fundamentação para as promoções de arquivamento e remessa à Câmara para homologação, por absoluta falta de repercussão ou reprodução local dos problemas ou fatos narrados;

    2. Déficit de recursos humanos e logísticos: o quadro generalizado de carências de Procuradores da República em todas as Unidades Federativas tem gerando enormes dificuldades para o desempenho a contento de nossas tarefas constitucionais, expondo-nos à ingrata posição de inadimplentes sociais. Essa situação se torna ainda mais dramática na área de tutela coletiva, que, em muitos lugares, ou se vê ameaçada de extinção ou de enxugamentos significativos do número de Procuradores lotados. Também se nota que o paralelismo esquemático da estrutura de nossa carreira com a do Judiciário, impeditivo de criação de PRMs em localidades onde não exista Vara Federal, bem como o deficiente quadro de apoio técnico contribuem para o agravamento do problema;

       

    3. Relações entre Instâncias: Embora as recentes criações, nas PRRs e na PGR, dos núcleos de defesa de interesses coletivos já dêem sinais alentadores de mudança de cenários, registram-se ainda certas dificuldades de relacionamento entre as diversas instâncias nesse ponto. Perdura a sensação desconfortável de uma tutela de interesses coletivos truncada ou incompleta, diante de uma paternidade duvidosa ou das intempéries intelectuais ou idiossincráticas, tanto da parte dos Procuradores da República em relação ao seguimento de seus feitos nas instâncias superiores, quanto dos Regionais promovidos, no que respeita às ações ajuizadas em Primeiro Grau. Essa sensação se alia à incerteza da possibilidade de ajuizamento de determinadas medidas e ações em instâncias superiores pelos Procuradores da República. Destacaram-se, contudo, os avanços obtidos pelos colegas da 4ª Região, onde o NID conta com uma estrutura própria, composta por 3 servidores e 6 procuradores. Uma forma de potencializar resultados mais efetivos foi ali desenvolvida com o estabelecimento de uma regra de envio de cópia da inicial das ações judiciais ajuizadas na 1ª Instância, com vistas a dar conhecimento prévio da matéria ao colega daquela PRR a quem for distribuída, permitindo maior interação com o autor da demanda e, conseqüentemente, um acompanhamento mais eficaz do processo.

 

  1. A efetividade das ações coletivas ajuizadas

  2. Propostas de ação

  3. Em muitas partes do País, registra-se certa indisposição da máquina judiciária a dar célere andamento às ações coletivas ajuizadas. Reproduzem-se exemplos de pendências por 10 ou mais anos de demandas ainda em fases iniciais de tramitação, sem indicativo de desfecho mais rápido, reforçando as estratégias que conduzem a acordos administrativos como forma de imprimir efetividade às ações adotadas.

    Todavia, em um levantamento feito no universo de 108 ACPs, os números sinalizaram ares mais otimistas: apenas 14,8% tiveram um fim abreviado; 65,7% houve deferimento de liminar, sendo que, até a data do levantamento dos dados, 82,0% das sentenças proferidas tinham sido favoráveis e confirmadas em 67,0% dos casos.

    O lado desalentador ficou por conta do poder atribuído aos presidentes de tribunais para suspensão da execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes pelo art. 4º, caput e § 1º s Lei nº 8.437/92. Os números faltaram, mas sobraram frustrações com a tendência majoritária da suspensão das liminares, quase sempre sob premissas, implícita ou explicitamente, de natureza política. Em lugar de fábrica de liminares se constrói um aterro de desilusões (Públicas).

Várias propostas foram apresentadas, propugnando adoção de uma série de atividades por parte da 3ª Câmara, com destaque, após deliberação do plenário, para:

    • a definição de pautas de prioridades que sirvam de diretrizes para atuação ministerial; sugerindo-se ênfase à garantia do padrão de qualidade dos serviços de educação, especialmente de nível superior, e a temas ligados a Ordem Econômica;

    • a fundamentação mais precisa das decisões da Câmara em caso de negativa de homologação das promoções de arquivamento;

    • a elaboração de critérios estatísticos que reflitam mais fielmente as atividades desenvolvidas no âmbito da tutela coletiva;

    • gestões junto ao CADE para que direcione esforços não apenas destinados à análise da concentração de empresas, mas também de suas condutas concertadas;

    • a realização de reuniões regionais para discussão e debate de questões afins;

    • a existência de apoio técnico-pericial às ações adotadas tanto em sede judicial, quanto extrajudicial;

    • a sensibilização do Conselho Superior do Ministério Público Federal para que seja dada prioridade a lotações de procuradores especificamente para a área da tutela coletiva;

    • a exclusividade de atuação dos membros das Câmaras de Coordenação e Revisão nas atividades da Câmara;

    • a sistematização dos procedimentos de alimentação do banco de dados da 3ª Câmara por parte dos Estados;

    • a adoção de diligências endereçadas à aprovação da lei que discipline os ofícios;

    • o estímulo e a coordenação de publicações de artigos doutrinários em revistas especializadas e em meios de comunicação em geral, favoráveis a nossa atuação em questões que venham suscitando polêmicas ou posições jurisprudenciais contrárias;

    • a realização de diligências destinadas ao aperfeiçoamento dos mecanismos de interação entre os Procuradores da República e Procuradores Regionais da República, de modo a tornar mais efetiva a atuação institucional